O policial mediador de conflitos: Fundamentos jurídicos para uma polícia orientada à solução de problemas

Resumo: Apresenta os fundamentos jurídicos para a adoção de políticas públicas dirigidas à capacitação de agentes policiais para a mediação de conflitos em caráter extrajudicial.

Palavras-chave: Mediação. Conflitos. Capacitação. Polícia. Policiamento Orientado.

"A maioria das pessoas passa a vida sem ter uma grande causa,

mas não passa um dia sem enfrentar mil contrariedades".

(Luiz Melíbio Machado,Desembargador do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul)

Os conflitos de interesses são próprios da natureza humana e os mecanismos formais não suportam tais demandas com a brevidade necessária a dissipação dos espaços de litigiosidade. A proposta é se criar mecanismos alternativos de mediação extrajudicial, sem prejuízo da inafastabilidade da jurisdição, na direção apontada por Bengochea et al (2004):

No momento em que começa a existir essa transformação política e social, a compreensão da sociedade como um ambiente conflitivo, no qual os problemas da violência e da criminalidade são complexos, a polícia passa a ser demandada para garantir não mais uma ordem pública determinada, mas sim os direitos, como está colocado na constituição de 88. Nesse novo contexto, a ordem pública passa a ser definida também no cotidiano, exigindo uma atuação estatal mediadora dos conflitos e interesses difusos e, muitas vezes, confusos. Por isso, a democracia exige justamente uma função policial protetora de direitos dos cidadãos em um ambiente conflitivo. A ação da polícia ocorre em um ambiente de incertezas, ou seja, o policial, quando sai para a rua, não sabe o que vai encontrar diretamente; ele tem uma ação determinada a fazer e entra num campo de conflitividade social. Isso exige não uma garantia da ordem pública, como na polícia tradicional, sustentada somente nas ações repressivas, pelas quais o ato consiste em reprimir para resolver o problema. O campo de garantia de direitos exige uma ação mais preventiva, porque não tem um ponto determinado e certo para resolver.

Há tempos vimos sustentando ^[01] uma revisão de paradigmas na área de segurança pública que possibilite encarar os conflitos sociais por uma ótica transdisciplinar, capaz de orientar sua solução ou condução com o auxílio de outras ciências que não só a jurídica.

Surgem daí estudos de uma polícia comunitária, policiamento orientado a solução de problemas (POSP) ^[02], de uma justiça restaurativa ^[03] em contraponto com o modelo convencional de uma justiça criminal. Essas novas concepções dos papéis a serem desempenhados pela polícia moderna são bem expostas por Rolim (2006, p. 73):

De qualquer maneira, a preocupação com a desordem não precisa necessariamente se traduzir em políticas de tolerância zero, razão pela qual sustento que é possível utilizar a "Teoria das janelas quebradas" na perspectiva do policiamento comunitário. [...] De fato, em um Estado democrático de direito, a polícia não pode se furtar a desempenhar um papel mediador entre vários interesses muitas vezes conflitantes. A sensibilidade necessária para esse tipo de abordagem pode ser decisiva para a afirmação de um novo equilíbrio social, mesmo que provisório, como convém a uma democracia.

O que se passa, em verdade, é uma constante falta de comunicação entre os campos de saber que têm como objeto as relações sociais; é certo também que ciências como a sociologia, filosofia, antropologia e política, são notadamente zetéticas, sendo seus métodos e objetivos canalizados a levantar problemas e hipóteses num processo aberto e interminável de discussões, enquanto o Direito se verga a dogmas, a partir de normas jurídicas construídas num conceito fechado de "dever-ser". Isso se dá porque as primeiras refutam a idéia de verdades absolutas, enquanto o Direito tem na norma seu dogma de verdade incontestável.

No ambiente acadêmico vem-se buscando discutir a segurança pública e os fatores que nela interferem; todavia, poucas pesquisas são conduzidas por juristas, mais habituados ao método da coleta bibliográfica e documental, enquanto pesquisadores de outras áreas se permitem proposituras de razoável eficácia, porém que não encontram respaldo jurídico.

Um fato que não se pode afastar da discussão é que a legitimidade de um serviço se confirma por sua eficácia na condução e, eventualmente, na resolução de um problema; porém isso depende diretamente do nível de autonomia que o prestador desse serviço é dotado para orientar à solução; um modelo de policiamento moderno não pode se confundir com mero envolvimento social, mas também, e principalmente, deve ser marcado por seu poder de representar um mínimo de capacidade de resolução, respeitada a complexidade dos fatos sociais e os limites da ordem jurídica. A sociedade não espera do policial, respostas para todos os seus problemas, nem em contrapartida busca um sofredor solidário e impotente ou, ainda, um mero encaminhador de seus reclamos. O senso comum é capaz de perceber que há limites razoáveis de poder que podem ser delegados ao policial que ostenta a autoridade estatal. Aproximar-se da comunidade para reclamar a impotência ou incompetência na solução ou mediação de conflitos, sob o argumento de complexidade dos problemas e do sistema, é atestar a falta de comprometimento e dar o primeiro passo para a quebra da imprescindível relação de confiança entre a polícia e a comunidade (CERQUEIRA; LOBÃO; CARVALHO, 2005 apud SILVA JÚNIOR, 2009, p. 27-25).

Pois bem, devem ser levantados a partir desta constatação alguns questionamentos: (a) seria possível afastar a dogmática jurídica do cenário de pacificação dos conflitos? (b) Haveria espaço para contextualização harmoniosa entre o Direito e essas ciências zetéticas na solução de problemas? (c) O Direito seria formado de um sistema absolutamente fechado, impermeável a soluções alternativas?

Os conflitos interpessoais que eclodem na sociedade podem ser classificados, sob a ótica do Direito, num primeiro momento, em violações a normas de Direito Privado ou de Direito Público; no campo do Direito Privado vêem-se o Direito Civil ^[04] e o Direito Empresarial e, no universo do Direito Público, estão os demais ramos do Direito (Penal, Administrativo, Trabalhista etc.). Essa separação não é aleatória, mas decorre do fato de que no campo do direito privado prevalecem direitos disponíveis enquanto no direito público ocorre o oposto. Disto emerge que, em se cuidando de direitos disponíveis, a busca de tutela jurisdicional depende de estarem presentes as chamadas condições da ação (possibilidade jurídica do pedido, interesse de agir e legitimidade para a causa) e, principalmente, da ação do titular do direito.

Se focarmos os casos em que as forças policiais são chamadas à intervenção, poderemos nos restringir a análise no Direito Público, notadamente no campo do Direito Civil (direitos de vizinhança), Direito Penal (delitos de intolerância) e Administrativo. No que toca ao Direito Administrativo, encarregado de regular as relações entre a Administração Pública e os administrados, sejam estes últimos cidadãos ou funcionários públicos, não há espaço para solução consensual dos conflitos em razão do princípio da legalidade que, nesse ramo do direito, tem conceituação mais restritiva, de modo a conceber que ao administrador somente é dado agir por mandamento legal e não em tudo aquilo que ele não é proibitivo ^[05]. Na esfera do Direito Penal, todavia, a lei reserva espaços em que o direito de ação depende exclusivamente do ofendido, ainda que o direito de punir seja monopolizado pelo Estado.

É, pois, nessa área de possibilidade de consenso extrajudicial entre os sujeitos em conflito que é possível a mediação conduzida pelo agente policial bem preparado.

Nos conflitos em torno de direitos disponíveis regulados por normas de Direito Civil e naqueles de ordem penal em que a ação penal seja privada, ou mesmo pública, desde que condicionada à representação do ofendido, o emprego de técnicas de mediação por policiais teria o condão de pacificar conflitos em sua flagrância, ao contrário da via judicial, notadamente mais tardia, por mais que se tente imprimir celeridade.

Poder-se-ia levantar em oposição o princípio constitucional da inafastabilidade da jurisdição ^[06]; todavia, deve-se ter em conta que quando um policial media um conflito que gira em torno de direito disponível, e registra os termos dessa composição entre as partes em boletim de ocorrência, além de não se inviabilizar futura busca de tutela jurisdicional, mais que isso, o registro garante segurança jurídica para ambas as partes até mesmo numa eventual futura demanda judicial.

De forma semelhante, na esfera penal poderia ser aventada violação ao princípio da obrigatoriedade da ação; contudo, de igual forma seria uma hipótese falha, pois que descabível as infrações penais que se movem por ação penal privada e naquelas de ação penal pública condicionada à representação do ofendido ou seu representante legal. Essa conclusão não exige maior esforço hermenêutico que a leitura das normas do Código Penal ^[07] e de Processo Penal ^[08], que impedem até mesmo a instauração de procedimento policial à revelia da manifesta vontade do ofendido nesses casos. Nesses casos, tenha-se em mente que o direito de agir é exclusivo do ofendido, não tendo o Estado, por seus agentes, a mínima base jurídica para deflagrar qualquer ato de persecução penal; nem mesmo a condução coercitiva dos envolvidos a uma delegacia de polícia! Mais que um direito personalíssimo do ofendido, trata-se de efetivação da cidadania.

Outro argumento contrário, que deve ser de antemão enfrentado, é o da falta de habilitação jurídica dos agentes policiais, o que inviabilizaria sua atuação como mediadores de conflitos, e as possíveis conseqüências jurídicas negativas de uma mediação mal conduzida. Pois bem, afastadas as hipóteses de preconceito à ação policial e de reserva de mercado aos operadores de direito, o primeiro ponto que se levanta é o de que a mediação extrajudicial de conflitos foi o embrião dos atuais Juizados Especiais Cíveis e Criminais, a partir dos então "Conselhos de Conciliação e Arbitramento", também conhecidos como "Juizados Informais de Conciliação", que mais tarde levaram à edição da Lei nº 7.244, de 7 de novembro de 1984, que dispunha sobre o Juizado Especial de Pequenas Causas, e da vigente Lei nº 9099, de 26 de setembro de 1995, que a revogou e criou os atuais "Juizados Especiais Cíveis e Criminais".

Ressalte-se que o Supremo Tribunal Federal, à época já reconhecia a validade jurídica dos acordos extrajudiciais havidos nos tais Conselhos:

"O chamado Juizado Informal de Conciliação, constituído à margem da Lei 7.244/84, não tem natureza pública. Os acordos, aí concluídos, valem como títulos extrajudiciais, só podendo ter força executiva nos casos previstos em lei, como na hipótese de corresponderem ao disposto no artigo 585, inc. II, do CPC. Poderão adquirir natureza de título judicial, se homologados pelo juiz competente (Lei 7.244, art. 55), o que não se verificou na hipótese em julgamento". (STF. 3ª. Turma. RE n. 6.019, Rel. Ministro Eduardo Ribeiro).

E mais, nessa digressão histórica, veja-se que a seguida Lei nº 7.244/84 já não exigia dos conciliadores habilitação jurídica ou mesmo formação nessa área e reconhecia a validade de acordos extrajudiciais:

Art 6º - Os conciliadores são auxiliares da Justiça para os fins do art. 22 desta Lei, recrutados preferentemente dentre bacharéis em Direito, na forma da lei local ^[09].

[...]

Art 55 - O acordo extrajudicial, de qualquer natureza ou valor, poderá ser homologado, no juízo competente, independentemente de termo, valendo a sentença como título executivo judicial.

Robustecendo a tese de que a mais recente ordem jurídica vem prestigiando os espaços de consenso, em detrimento das demandas formais, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.539-7/DF, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil contra o artigo 9º da Lei nº 9099/95 ^[10] em face da norma constitucional ^[11] que declara o advogado essencial à justiça, o Supremo Tribunal Federal assim decidiu relativizando o princípio:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ACESSO À JUSTIÇA. JUIZADO ESPECIAL. PRESENÇA DO ADVOGADO. IMPRESCINDIBILIDADE RELATIVA. PRECEDENTES. LEI 9099/95. OBSERVÂNCIA DOS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS. RAZOABILIDADE DA NORMA. AUSÊNCIA DE ADVOGADO. FACULDADE DA PARTE. CAUSA DE PEQUENO VALOR. DISPENSA DO ADVOGADO. POSSIBILIDADE. 1. Juizado Especial. Lei 9099/95, artigo 9º. Faculdade conferida à parte para demandar ou defender-se pessoalmente em juízo, sem assistência de advogado. Ofensa à Constituição Federal. Inexistência. Não é absoluta a assistência do profissional da advocacia em juízo, podendo a lei prever situações em que é prescindível a indicação de advogado, dados os princípios da oralidade e da informalidade adotados pela norma para tornar mais célere e menos oneroso o acesso à justiça. Precedentes. 2. Lei 9099/95. Fixação da competência dos juízos especiais civis tendo como parâmetro o valor dado à causa. Razoabilidade da lei, que possibilita o acesso do cidadão ao judiciário de forma simples, rápida e efetiva, sem maiores despesas e entraves burocráticos. Ação julgada improcedente.

Nem se questione o fato de sempre ser aconselhável a orientação de um advogado nos conflitos de interesses, seja porque é o profissional capacitado para capitanear as lides processuais ou para evitar aquelas temerárias; não é isso que se depreende do texto da Lei dos Juizados Especiais tampouco nesse sentido se fundamenta a decisão da Suprema Corte e, menos ainda se sugere como sustentação dessa tese de capilarização de métodos de mediação de conflitos em sede policial.

Por fim, enfrentando a questão do acompanhamento técnico por profissional juridicamente habilitado, é caso de se suscitar a contraposição recente entre o verbete da Súmula 343 do Superior Tribunal de Justiça ("É obrigatória a presença de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar") e a decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 434.059-3/DF, a partir do qual nasceu a Súmula Vinculante nº 5 ("A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a constituição").

Em conclusão, é possível se compatibilizar as normas jurídicas vigentes com modernas políticas públicas dirigidas à pacificação de conflitos e, conseqüentemente, à preservação da ordem pública, prescindindo-se, em muitos casos, da desnecessária, onerosa e tardia prestação jurisdicional. Não se exigiria, para tanto, sequer releitura hermenêutica dos postulados jurídicos, sejam normativos, doutrinários ou jurisprudenciais, bastaria um gradual rompimento de práticas e atitudes que formam a cultura organizacional das instituições públicas envolvidas no processo, com simultâneo investimento na capacitação de profissionais, por meio de uma abordagem transdisciplinar que mais focasse o fim que as formas.

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Referências bibliográficas.

BENGOCHEA, Jorge Luiz Paz; GUIMARÃES, Luiz Brenner; GOMES, Martin Luiz; ABREU, Sérgio Roberto de. A transição de uma polícia de controle para uma polícia cidadã. São Paulo em Perspectiva, v. 18, n. 1, 2004, p. 119.

CALVEZ, Jean-Yves. Política – uma introdução. Tradução: Sônia Goldfeder. São Paulo: Ática, 2002.

CERQUEIRA, Daniel Ricardo de Castro; LOBÃO, Waldir Jesus de Araujo; CARVALHO, Alexandre Xavier Ywata de. O jogo dos sete mitos e a miséria da segurança pública no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2005.

SILVA JÚNIOR, Azor Lopes da. Prática policial: um caminho para a modernidade legal. Revista Meio Jurídico, São José do Rio Preto, a. III, n. 36, fev. 2000.

_____. Juizados Especiais Criminais – Uma retrospectiva analítica dos 11 anos de vigência da Lei n. 9099/95. Revista dos Tribunais, São Paulo, a. 96, n. 856, Fev. 2007.

______. A face oculta da Segurança Pública. Revista Jurídica Consulex, Brasília, a. XI, n. 259, p. 22-33, 31 out. 2007b.

______. Teoria e prática policial aplicada aos Juizados Especiais Criminais. 2. ed. São Paulo: Suprema Cultura, 2008.

______. Análise crítica do ensaio "O jogo dos sete mitos e a miséria da segurança pública no Brasil". Revista Jurídica Consulex, Brasília, a. XIII, n. 288, p. 27-35, 15 jan. 2009.

ROLIM, Marcos. A síndrome da rainha vermelha: policiamento e a segurança pública no século XXI. 1. ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2006.

TÁCITO, Caio. O princípio da legalidade: ponto e contraponto. Revista de Direito Administrativo. v. 206. Rio de Janeiro: Renovar, 1996.

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Notas

1. Silva Júnior (2000, 2007, 2007b, 2008, 2009).
2. Rolim (2006, p. 83) apresenta o seguinte conceito: "A teoria do policiamento orientado para a solução de problemas (Posp) foi formulada por Herman Goldstein, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Wisconsin, Madison. O modelo conceitual dessa proposta foi sintetizado na abordagem conhecida como Sara, sigra pela qual se identificam os procedimentos de Scanning, Analysis, Response and Assessment (Levantamento, Análise, Resposta e Avaliação)".
3. Ibidem, p. 242: "No modelo de justiça restaurativa, de fato, parte-se do princípio de que todo dano causado por alguém rompe o equilíbrio das relações sociais em determinada comunidade. Essa ruptura produz várias situações indesejáveis, parte delas diretamente perceptíceis, como sofrimento por parte da vítima. Pois bem, para a justiça restaurativa a principal preocupação após a notícia do fato é a de restabelecer as relações sociais; vale dizer, reconstruir o equilíbrio rompido".
4. O Direito Civil vai cuidar das relações jurídicas ligadas aos negócios e atos jurídicos, obrigações contratuais, questões familiares, sucessão hereditária, propriedade e posse.
5. "ao contrário da pessoa de Direito Privado, que, como regra, tem a liberdade de fazer aquilo que a lei não proíbe, o administrador público somente pode fazer aquilo que a lei autoriza expressa ou implicitamente". (TÁCITO, 1996. p. 2).
6. Constituição Federal. Art. 5º - [...] XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
7. Art. 100 - A ação penal é pública, salvo quando a lei expressamente a declara privativa do ofendido. § 1º - A ação pública é promovida pelo Ministério Público, dependendo, quando a lei o exige, de representação do ofendido ou de requisição do Ministro da Justiça. § 2º - A ação de iniciativa privada é promovida mediante queixa do ofendido ou de quem tenha qualidade para representá-lo.
8. Art. 5º - [...] § 4º - O inquérito, nos crimes em que a ação pública depender de representação, não poderá sem ela ser iniciado. § 5º - Nos crimes de ação privada, a autoridade policial somente poderá proceder a inquérito a requerimento de quem tenha qualidade para intentá-la.
9. A vigente Lei nº 9099/95 repetiu a mesma norma: "Art. 7º - Os conciliadores e Juízes leigos são auxiliares da Justiça, recrutados, os primeiros, preferentemente, entre os bacharéis em Direito, e os segundos, entre advogados com mais de cinco anos de experiência".
10. Art. 9º - Nas causas de valor até vinte salários mínimos, as partes comparecerão pessoalmente, podendo ser assistidas por advogado; nas de valor superior, a assistência é obrigatória. (grifamos)
11. Art. 133 - O advogado é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei. (grifamos)

Azor Lopes da Silva Júnior

Mestre em Direito Público pela Universidade de Franca, Pós-graduado pela Universidade Estadual Paulista, Pós-graduado pelo Centro de Aperfeiçoamento e Estudos Superiores da Polícia Militar – SP, Pós-graduando em Segurança Pública pela PUC-RS/SENASP, Multiplicador de Direitos Humanos habilitado pela Anistia Internacional, Professor de Direito Penal e Direito Constitucional no Centro Universitário de Rio Preto, Major e Professor de Direito Penal do Centro de Aperfeiçoamento e Estudos Superiores da Polícia Militar do Estado de São Paulo (CAES) no Curso Superior de Polícia e Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais.

Informações bibliográficas: SILVA JÚNIOR, Azor Lopes da. O policial mediador de conflitos. Fundamentos jurídicos para uma polícia orientada à solução de problemas. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 2100, 1 abr. 2009. Disponível em: . Acesso em: 09 ago. 2009.